乌海棚户区改造一场牵涉20万人的城市再造

乌海棚户区改造：一场牵涉20万人的城市再造

在乌海市市长侯凤岐看来，乌海虽然不存在城乡二元结构，但以棚户区为特征的城市内部二元结构突出。　　尽管偶尔也会怀念曾经在卡布其住过几十年的小院，但苏应祥还是毫不犹豫地坚决认为，现在位于乌海市区的家更好。　　“搬到这边，生活条件好，尤其是空气好。”苏应祥说，以前住卡布其，家家户户烧煤取暖，“一刮风就乌烟瘴气”。而乌海是“一年一场风，从春刮到冬”。　　去年退休前，苏应祥是神华乌海能源公司平沟煤矿的安检员，之前长期生活在工作地平沟煤矿附近的卡布其。2007年，乌海开始进行大规模的棚户区改造，苏应祥在此过程中搬离卡布其，住进了乌海市区的海馨家园。　　作为国家“一五”时期布局的十大煤炭基地之一，乌海和新中国成立后大多数资源开发型城市一样，先有企业、后有城市。最初，工矿企业职工在支援国家建设的背景下，在简陋的工棚中落下脚栖身。然而，没想到，这一落脚就是半个世纪。脏乱的棚户区，成为工矿城市最显著的特色。而改善工矿城市棚户区居民生活条件，也就成了共和国的世纪责任。　　本世纪初，现任国务院总理李克强任职辽宁省委书记期间，开始在辽宁进行大规模棚户区改造，开启了大规模棚户区改造的序幕。2009年，中央政府开始大规模实施保障性安居工程。　　乌海始于2007年的棚户区改造，涉及6.6万户近20万人，超过城市人口总数的三分之一。就其规模而言，无异于一场城市结构再造。而这场改造因所要解决的问题经过近半个世纪的沉淀，其长期性、复杂性和艰巨性也就可想而知。　　但作为新型城镇化中打破城市内部二元结构的必闯之关，棚户区改造乃势所必至。而乌海，已经一骑绝尘。　　其作为先行者的样本意义，也将为整个中国这类工矿型城市转型提供启示。　　牵涉20万人的棚改　　苏应祥现在的家，三居室，窗明几净，一尘不染。小区的配套绿化也初显成效， 吃完晚饭，他会下楼去散散步。　　与之对照，苏应祥曾经长期生活过的卡布其，可用一个字概括“黑”。黑色的路面，黑色的低矮房屋以及细铁皮烟囱中冒出的黑烟，甚至连树木都是黑的。唯一的白色，来自于枯枝上随风瑟缩抖动的塑料袋。在被山峰挡住的夕阳的阴影下，居民已经大部搬走的卡布其，残砖遍地，一片沉寂，突然蹿出一只猫，能把人吓一跳。　　“以前每到冬天，大家取暖都烧煤泥，到处都是煤泥坑。”苏应祥介绍，“不起风还好，一起风就脏得不得了。”　　类似于卡布其这样依矿而建的工矿棚户区，在乌海有3大片17小片。这17小片和居住相对分散的煤矿和国有工矿棚户区居民有6.6万户、近20万人。　　而卡布其还不是条件最差的工矿棚户区。“这里的房屋，起码还是砖结构的，乌达那边还有很多棚户区是土坯房。”乌海市住建委房管局副局长郝利平介绍。　　简陋拥挤还不是棚户区的全部。受堆积如山的煤矸石和粉煤灰等大量固体废弃物与56.4平方公里煤田自燃40年的影响，棚户区的空气质量与生态环境恶劣。同时，乌海市100平方公里采煤沉陷区与采空区引发的地面塌陷，也严重破坏并继续威胁着矿区民宅、学校、医院、道路和电力线路等基础设施。　　在乌海市市长侯凤岐看来，乌海虽然不存在城乡二元结构，但以棚户区为特征的城市内部二元结构突出，“有的地方甚至不如农村”。进行棚户区改造势在必行。　　从2007年开始，乌海学习借鉴辽宁抚顺、阜新等地区棚户区改造经验和做法，启动了中央下放煤矿棚户区改造。2009年，国家开始大规模实施保障性安居工程建设之后，棚户区改造项成为乌海全市最大的民生工程。　　根据国家发改委的批复，乌海列入国家和内蒙古自治区煤矿棚户区改造规划涉及居民5.1万户、15万人，列入工矿棚户区改造规划涉及居民1.5万户、4.4万人，改造任务分别占自治区三年改造规划的47.2%和56.6%，是内蒙古自治区最大的煤矿和工矿棚户区改造项目。　　其中，工矿棚户区是计划经济时期“小三线”建设的小军工、小企业，很多都已破产不复存在。　　异地搬迁模式　　“如果不是棚户区改造，我肯定住不到这样的房子。”苏应祥说，自己现在这套76平米的三居室市价已经达到28万至30万，而他搬进来时只掏了7万元。　　乌海棚改安置，采取的是三种模式：异地搬迁到城区或中心城区海勃湾区，拿到补贴后到市场上自由购买商品房但买新房必须拆掉棚户区的旧房，改造提升选择房龄短、条件较好的工矿棚户区就地改造，由市区两级政府负责进行街道改造和小区绿化、美化、亮化，对现有房屋进行立面、供水、排水、供热等设施改造，提升居住环境。　　“乌海棚改，最大的特点是异地搬迁。”郝利平介绍，作为资源枯竭型工矿城市，乌海矿区绝大部分区域已成为采空区，基础设施差，环境恶劣，既无产业支撑，也不适宜居民居住和就地改造，“从群众切身利益和城市未来长远发展出发，乌海决定实施异地搬迁改造”。　　就地改造，主要是在公乌素镇。“我们在改造征求意见中，这里居民普遍不愿搬迁。”郝利平解释道，主要是因为这里9100户人家中80%无力搬迁。此外，公乌素镇房屋成新度较高，生活条件较好，且居民在此生活就业方便，生活成本也低，故土难离。　　异地安置区集中选在乌海市辖三区(海勃湾区、海南区和乌达区)建成区范围内，规划选址在相对交通便利、有一定基础和公共配套设施的地块。而这也意味着，原来的棚户区土地将不再具有商业开发价值，无法像其他城市的棚户区改造可以通过棚户区原有土地开发筹集资金。　　2009年，国家发改委批复乌海棚改项目总投资62亿元，实际上到现在，已完成投资100多个亿，根据测算，全部完成需要110.8亿元。郝利平解释说，投入超出预算主要是因为项目批复时参照的是2008年的建安成本，当时是700元/平米，现在已上涨到1250元。　　乌海棚改的资金来源中，中央下拨基础设施配套资金6.2亿元，内蒙古自治区配套2.7亿元，神华集团出资9.5亿元，向棚改居民收取异地安置户购房资金9.9亿元，利用市级融资平台银行贷款25亿元，发放城投债券16亿元，市区两级政府财政投入18亿元。“剩余的缺口部分，还得政府兜底，筹资压力很大”，郝利平说。　　神华的资金投入，是乌海棚改中“政府主导、政企合作”模式的重要特点。2007年，乌海市政府与神华集团协商，签订了煤矿棚户区改造合作协议，乌海市政府负责项目申报、规划建设、搬迁分配等工作，对于棚改涉及的3.3万户神华职工，神华集团给予新建安置房每户65平米、470元/平米的资金补助。　　除了神华集团的补助，乌海市区两级政府给予所有的棚改户每户65平米、每平米300元的补助。超出65平米的部分，海勃湾区按2300/平米、乌达海南按1600/平米的成本价，由居民自付。　　“政府和神华补贴后，我的房子自己只用掏7万多块钱，住房公积金提了4万多，剩下的钱就不算高了。”苏应祥说。　　“棚改绝不仅仅是盖房子”　　尽管大多数邻居已经搬走，老钱依旧坚守在被废墟包围的卡布其的家。　　老钱以前是神华集团所属学校的教师，2002年左右的国企改革中，神华将学校等附属机构移交给地方政府，因此在棚户区改造中，他未能被神华认定为集团职工，也就拿不到2.6万元的补贴。但在老钱看来，他为神华的学校工作了一辈子，竟然不给他补贴，是无论如何接受不了的。　　“在棚改过程中，像他这样的复杂情况很多，甚至还有比这更复杂的。”郝利平说，棚改事实上使积压了半个世纪的问题集中显现出来了，其复杂也就不言而喻。　　比如，除了调查摸底统计的搬迁户数外，还有长期在神华集团乌海能源公司辅助岗位工作的一些劳务职工，与神华集团正式在职工同工不同酬，不享受神华集团棚户区搬迁改造的补贴；还有一院多户、大平米自建房、临街商业房居民的搬迁难问题；工病亡遗属、鳏寡孤独等困难弱势群体，即使免费提供住房，其也无力承担生活成本原来住在矿区棚户区，做饭、取暖不花钱，水、电、有线电视等费用都靠单位解决，也不用交物业费，住进楼房，仅基本生活开支一年就得交3000元。　　甚至有些家庭矛盾，也在棚改过程中爆发，使棚改过程更加复杂。据郝利平介绍，有一户人家，儿媳妇坚决要求棚改房归自己、不跟婆婆一起住，否则就要离婚。　　此外，乌海市除了中央下放煤矿和国有工矿区棚户区改造范围外，还有历史形成的、居住相对分散的近2万多户地方煤矿和非国有工矿棚户区居民。这一群体的居民收入相对较低且不稳定，居住条件也很差，看到中央下放煤矿及国有工矿棚户区居民纷纷喜迁新居，也非常想享受到这一政策，有潜在的群体上访隐患。　　即使是已经搬进新房的人家，也有着层出不穷的问题：有人不满意棚改房作为经适房不具有完全产权而上访；有人不习惯楼梯间的声控开关，总想去找开关灯绳；有老人不会用马桶，将砖头搬进卫生间砌成蹲坑却不小心砸伤了脚……　　而棚户区居民原来居住的区域，环境恶劣，植被破坏，土地资源在现有条件下也很难利用，其生态恢复和地质环境治理也还将是接下来需要解决的问题。　　“棚户区改造，不仅仅是建房子的问题，而是牵涉生产生活方式乃至心灵观念的深刻变革。”乌海市市长侯凤岐表示。　　截至目前，乌海棚改已开工建设住宅7.5万套、573万平方米，基本建成4.1万套、313万平方米。其中，煤矿棚户区改造完成投资开工建设住宅5.1万套、365万平方米，基本建成2.8万套、199万平方米；国有工矿棚户区改造开工建设住宅9997套、70万平方米，基本建成6113套、43万平方米。　　“整个乌海建成区，在建商品房一年200万平米左右，2006年以来商品房累计也才1200万平米，棚改住宅573万平米，这是什么概念！”郝利平自豪地说。　　根据乌海市的计划，2015年将全部完成各类棚户区改造任务。

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